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​藍偉光、孟羽:新加坡海水淡化項目對中國水治理PPP模式的啟示
2019-3-20 11:55:00 2 497 國際視野中國情懷 IPP評論

從2014年國務院常務委員會首批推出80個基礎設施項目向社會公開招標至今,環境(特別是水治理)領域已經成為PPP模式推進的重點和熱點。

IPP評論是鄭永年教授領導的國家高端智庫——華南理工大學公共政策研究院(IPP)官方微信平臺。


1. 中國水治理領域PPP項目的現狀

近年來,政府和社會資本合作(Public-Private Partnership,PPP)模式在中國發展迅猛,成為政府提高公共產品與服務水平、促進民營經濟發展和民間投資、化解地方政府基礎設施建設資金缺乏的重要途徑。從2014年國務院常務委員會首批推出80個基礎設施項目向社會公開招標至今,環境(特別是水治理)領域已經成為PPP模式推進的重點和熱點。

在《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”)發布的2015年年底,財政部、環境部就聯合發布《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》,對運用PPP模式解決水治理問題提出了明確要求和基本操作規范。2016年發布的《“十三五”生態環境保護規則》也明確指出,要加大對政府和社會資本合作治理環境污染的支持力度。2018年5月,習近平主席在全國生態環境保護大會上強調,要采取多種方式支持政府和社會資本合作項目,加大重大項目科技公關,對涉及經濟社會發展的重大生態環境問題開展對策性研究。


隨著經濟社會的發展,中國的水環境污染問題日益嚴重,以上具有指導性意義的政策文件和講話進一步推動了PPP模式在環境和水治理領域的快速廣泛運用。

根據財政部PPP中心項目庫的數據,截至2018年5月,全國PPP項目成交量為7253個,成交金額達10.91萬億元,覆蓋全國31個省、自治區、直轄市。其中農田水利及環保類項目868個*,占全部成交項目總數的11.96%;成交金額9949.8億元,占全部成交金額的9.12%。

(*此為二手資料。由于缺乏原始數據,不能嚴格區分農田水利項目與環保類項目的具體數量,也不能明確環保類項目中具體的涉水項目數量,但有文章指出環保類項目中大約80%是涉水類項目。)

據投資單價和工程任務量等相關數據估計,完成“水十條”的總投資可能達到4.6萬億元,預示著PPP模式的應用將會創造更多投資機會,釋放巨大的市場空間。但目前來看,在建和投入運營的項目存在“重工程、輕工藝;重數量、輕質量;重規模、輕規劃;重投資、輕運營;重土建、輕技術”的問題。盡管這些項目在建設期能夠拉動GDP增長,但后期運營乏力,水治理效果不佳,還可能形成新的污染源,投資難以獲得回報也會引發各種法律糾紛。此外,由于項目招標過程中對競標單位的資質審核偏重資金、規模和工程類指標,導致中標參與PPP項目的國企多、民企少,并沒有真正激發盤活民間資本,也沒有促進先進技術的應用和管理運營水平的提升。

在此,我們希望通過對新加坡新泉海水淡化廠(SingSpring desalination)PPP項目的分析,總結促成水治理領域PPP項目成功的因素,為中國此類項目的良性發展提供參考依據。


2. 案例分析:新加坡新泉海水淡化項目

▲ 新泉海水淡化廠


新泉海水淡化廠項目是新加坡第一個PPP項目,也是東南亞地區的第一個PPP項目。這個項目以BOO(Build-Own-Operate,建造—持有—運營)合同授予“新泉集團”(SingSping,一個由新加坡凱發集團和法國昂帝歐公司投資參股成立的融資平臺,分別持股70%和30%*)。項目采用反滲透膜(Reverse Osmosis, RO)工藝淡化海水,作為新加坡自來水生產的新增水源。

(*2003年,招標完成后,昂帝歐公司退出了“新泉集團”,凱發收購了昂帝歐30%的股權,對“新泉集團”擁有了100%的控股權。)

該項目的融資協議在2003年獲選為《歐洲貨幣》的“亞太年度最佳水務協議”。2006年,新泉海水淡化廠榮獲了英國全球水資源情報(Global Water Intelligence)設立的“年度最佳海水淡化廠”(Desalination Company of the Year 2006),因為它是“挑戰了海水淡化價格昂貴這一全球傳統認知的杰出工程”(a brilliant work of engineering which has challenged the global perceptionthat desalination is a high cost source of water)。

新泉海水淡化項目的基本信息如下表所示。根據合約內容,建成后的新泉廠是當時最節能的反滲透膜法海水淡化廠(每噸水耗能4.2kWhr),因此能以當時的全球最低價提供淡化海水。


新加坡新泉海水淡化廠基本信息

來源:Financing and Case Study ofSingapore PPP Desalination Project

(http://www.ceci.org.tw/book/90/web/114-125.pdf)


在文章《新加坡PPP海水淡化項目的融資與個案分析》(Financing and Case Study of Singapore PPP Desalination Project)里,Chowdbury和Tiong分析指出,政府或者水務部門無論對內還是對外的融資能力主要取決于評級機構給出的“國家信用評級”(Sovereign Credit Rating)。標準普爾2001年給出的國家信用評級顯示,無論本地貨幣還是外國貨幣,在新加坡實現長期融資目標的能力均為AAA,比很多國家更適于投資。


新泉海水淡化PPP項目能夠順利融資,職能健全的新加坡水務部門PUB也值得一提。PUB在金融、法律和技術方面都具備高度專業性,是一個綜合性強、運行良好的水務統籌機構。PUB內部配備有訓練有素的PPP人員,但仍然邀請第三方專業顧問對項目提供咨詢和監督,具體來說,是德國的Fichtner Water & Transportation和美國的Black and Veatch,兩者都是國際水務領域知名的工程和技術咨詢公司。


新泉海水淡化項目的政府采購采取了公開競標的方式,整個過程競爭非常激烈。參與投標的除了凱發集團(Hyflux)和昂帝歐公司(Ondeo)聯合創建的“新泉集團”,還有勝科集團(SembCorp)、大士電力公司(Tuas Power)和吉寶基礎設施公司(Keppel Infrastructure)。最終,“新泉集團”以20年期限內的最低競價和各項技術指標達標的BOO方案勝出。競標過程允許投標機構選擇最具創新性和最具成本效益的技術方案。


中標的“新泉集團”,其組成成員,即凱發集團和昂帝歐公司,各自都具備強大的業務和財務實力,很大程度上是項目成功的保障。凱發集團是新加坡膜法海水淡化技術及其商業應用的佼佼者,所擁有的膜產品及材料技術研發中心規模和技術都處于亞洲領先地位。它于2001年在新加坡掛牌上市,成為第一個上市的新加坡本土水務企業。昂帝歐是國際化工業和服務集團蘇伊士(Suez)國際集團的分公司,主要業務是為各類客戶提供水務解決方案。而蘇伊士國際集團的前身蘇伊士-里昂水務集團就是以水務起家,擁有150年歷史,業務遍及130多個國家和地區,全球500強企業之一。


對于海水淡化項目的融資,投入成本和電力價格是最敏感的部分。由于膜法海水淡化是依靠電力加壓過濾的,日常運營成本里相當大的一部分是電力成本。在新泉海水淡化項目中,“新泉集團”在2004年和2006年跟新加坡電力公司Seraya Energy分別簽訂了《初步能源供應協議》和《補充能源供應協議》(Initial Energy Supply Agreement & Supplemental Energy Supply Agreement),約定直到2008年12月由Seraya Energy為其提供電力供應。此后,新的能源供應協議將通過招標簽訂。新泉海水淡化項目對電力供應協議采用現場購買,這是因為新加坡有多家電力供應商,幾乎沒有價格風險。即使如此,能源成本也是“新泉集團”每年運營成本的重要組成部分。能源成本與燃油價格相關,為了使得燃油價格風險可控,“新泉集團”簽訂了“燃油互換協議”(fuel swaps)來防范風險。


在這個PPP項目中,新加坡政府沒有對貸款和投資提供擔保,但通過《購水協議》(Water Purchase Agreement)提供了其他形式的擔保,包括基于保底水量的保底運營收入(Minimum operating income/Purchase min.quantity)、商業自由性/水費定價靈活性(Commercial freedom)和協助許可證和同意書的及時授予(Assist in timely issuance of permit and consents)。“保底水量”條款規定了只要生產的水達到水質要求,PUB必須付費的最小水量。即使實際需要的水量小于這個標準,也必須按這個最小水量來付費,這意味著需求風險(Demand risk)由PUB承擔。此外,新加坡政府還通過JTC公司的租用合同為項目提供用地。

這個海水淡化項目存在一定的環境風險,即濃鹽水的排放。為了最小化對環境的負面影響,濃鹽水會通過一個水下排水口排放入海,具體排放位置和排放量必須通過嚴格徹底的評估。


3. 結論與建議

新泉海水淡化廠于2005年建成,至今已正式運營13年,且各方面運行良好,能夠保持供水的質和量。盡管還未到項目合同結束的時間,仍可以將其視為基本成功的項目。通過以上對此項目的深入分析,我們認為促成項目成功有以下幾方面因素。

第一,對PPP模式采取謹慎態度。在PPP模式出現之前,作為公共產品,包括水供應和水污染治理在內的基礎設施建設、運營和維護都是由政府全權負責,是政府純投資的項目。PPP模式可以引入民間資本,緩解政府財政壓力,但同時也引入了新的利益訴求(如高投資回報率等),如果處理不好權利與責任分擔的問題,就很可能造成項目的失敗。從新泉海水淡化項目來看,新加坡政府是采取比較審慎的態度,作為試點項目,并沒有快速推進,而是在新泉海水淡化廠融資成功、建成投產且各方面指標顯示其可以長期良性運營后,才將PPP模式推廣到更多水和基礎設施項目中。

第二,政府并不僅僅是“組織者”或“監督者”,更是重要的“參與者”,需要與私營部門分擔職責和風險。在新泉項目中,盡管新加坡政府沒有直接提供融資擔保,但承諾了“保底水量”,即承擔了需求風險,能夠保證項目運營中最基本的也是最重要的營業收入。同時政府在整個項目框架中,還承擔了選址、土地租用、水的使用、水質標準、管網建設、污染控制等職能,這種全方位的參與和部署是實現項目效果的重要保證。

第三,對專業性(特別是技術選擇和運營水平)的重視貫穿始終。作為項目的主要執行機構,PUB本身具有綜合統籌性,包括水環境的保護、自來水生產與供應、管道輸送、污水收集等一切涉水事務都在其管轄范圍之內。PUB內部有不同的專業性人員對不同涉水領域進行監管,在此基礎上能夠進行統籌協調,這也是公共部門能夠在PPP項目中全方位參與和部署的原因。除了與水相關的工程和技術人員,PUB還有具備金融和法律資質的職員,即使如此,新泉海水淡化項目中還是邀請了國際水處理領域里面兩個專業咨詢機構作為顧問,在項目招標和實施過程中提供咨詢意見并承擔監督責任。

最后中標的項目承擔企業,凱發和昂帝歐,除了資本雄厚,也具備強大的專業實力,在設計、技術、建造和運營方面都有突出的業績。實際上,項目能夠實現低能耗、低成本的運營,生產出達到WHO飲用水標準的淡水,并且很好地控制濃鹽水的排放,就是合作各方在技術方案選擇與實施上給予重視的結果。


吸收借鑒新加坡新泉海水淡化PPP項目的經驗,或許可以解決中國水治理領域里PPP模式推行中出現的問題,促進PPP模式的良性發展和水治理實效的顯現。

首先,對于PPP模式的推進采取審慎態度。目前來看,中國的法律、政策和市場環境仍有諸多不成熟之處,PPP項目的設立和實施仍然屬于嘗試階段,要重質量而非數量。應該先集中力量保證少數項目的成功,然后對項目進行分析評估,總結經驗,并以此為依據來開展更廣泛的推廣。目前,PPP模式推進過快,項目評估和總結做得不夠,增加了實施的風險。今后,項目評估和總結要作為項目實施的重要環節加以落實。

其次,不能將PPP模式視為簡單的政府融資,而要了解和正視不同利益相關方存在矛盾和沖突,多種風險并存且具有長期性。因此,公共部門需要在項目框架設計中全方位參與,在專業經驗不足的情況下,應該從外部聘用專業顧問,保障項目能達到期望的效果。這個過程實際上也促進了公共部門管治水平的提高。

再次,對項目承接方的資質審核應該注重“資金、設計、技術、建造和運營”五位一體,特別是要考慮設計、技術、運營三個以往被忽略的方面,以保證項目具有長期持續性和成本效益性。如果實施得當,PPP項目可以為新技術和新產業的發展提供一個良好的平臺,從而促進民生科技的創新和民營企業的發展。


★ 本文系IPP獨家稿件。

作者:藍偉光,博士,廈門大學水科技與政策研究中心首席科學家;

孟羽,新加坡亞太水規劃協會博士。

編輯:IPP傳播


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